平亦凡

　　“十八大报告明确提出，要改革和完善食品药品安全监管体制机制。因此，食品安全监管体系这次肯定要改。”一位国务院食品安全委员办公室内部人士近日这样告诉本报记者，“但具体改革方案有待公布。”

　　事实上，有包括国务院食安委、农业、卫生、质检、工商、药监在内的14个部门涉及食品安全的监督管理，因此，长期以来分段监管广受诟病，若此次政府机构改革整合食品安全监管职能，将成为新一轮“大部制改革”的亮点。

　　不过，参考2008年至今关于食品安全监管部门的职能调整可以发现，改革虽在进行，但步履缓慢，是否应该进行大部制整合，在学界尚存争议。

　　“大部制”或难一步到位

　　2010年2月，作为食品安全工作的高层次议事协调机构，国务院食品安全委员会正式成立。从国务院食安委成立之初的组成部门来看，共有包括卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局、农业部、工业和信息化部、商务部、国家发改委、科技部、公安部、财政部、环保部在内的13个部委涉及食品安全监管工作。

　　如此庞杂的食品安全监管体系究竟如何改，大部制或是一个必然方向。

　　“大部制的改革方向是对的。将管理部门整合、精简至一到两个，有助于解决各部委之间自管自顾、相互推诿责任、效率低下的问题。”中国人民大学食品安全与食品科学系主任王志刚说，“从发达国家的经验来看，分段管理与国际食品安全监管的发展方向相悖。”

　　但改革也并非一并了之，“现代社会管理要求高度专业化，大部制改革的原则应该是将公共政策制定及监管的职责管好，将不该管的职权转移到下级部门和社会组织。发达国家都是细化内阁部门下属的独立、半独立机构，而不是重新组建大部门。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说。

　　“一个部门负责管理会更加混乱，大部制改革的关键不是把部门变大，而是要理顺各部门的监管边界，使分段监管无缝对接，这样也可以减少改革的成本。”

　　“这样大规模的改革涉及多部门的利益，肯定困难重重，不可能一步到位。”王志刚说，“改革的方向还是应以整合进入农业部和食品药品监督管理局为主，而商务、质检、工商等部门应适当退出。”

　　14部委的食品安全监管网

　　记者调查发现，现行14个部门尽管分工明确，但也有不少模糊的边界。

　　其中，农业部负责监管初级农产品(5.95,0.10,1.71%)生产环节；质检部门负责食品生产加工环节；工商部门负责食品流通环节；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节。

　　这个看起来各负其职，按照监管条线，在综合监管方面共有两大部门负责。国务院食安办负责食品安全综合协调。卫生部负责制定食品安全标准等。

　　在生产和加工领域，共涉及四部委。农业部和国家粮食局分别负责初级农产品生产和粮食供应的监管。工信部负责制定食品工业行业标准和产业政策，建立食品质量可追溯体系及食品工业企业生产者诚信体系。

　　而国家质量监督检验检疫总局，负责组织实施对食品生产者的监督抽查和问题食品召回，建立食品生产者安全信用档案；组织国内食品生产许可和食品添加剂生产许可；并负责进出口食品的监督管理。
　　在流通领域，共有三大部门把关。国家工商行政管理总局负责对市面上销售的食品进行监督检查等。而市场上销售的初级农产品，如肉、蔬菜、蛋、水产品等则按照《农产品质量法》由农业部门监管。

　　商务部则负责制定食品流通行业发展规划和产业政策，配合卫生部进行食品安全风险监测和评估，建立行业诚信体系；负责承担酒类流通、生猪屠宰管理；同时，负责肉类蔬菜流通追溯体系试点建设。

　　最后，在餐饮业等“即时加工、即时消费”的食品消费领域，由国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可和食品安全监督查处，同时对提供食品的场所、人员、设施等进行监管。

　　而理论设计下的架构在现实中遇到了不少问题，多龙治水的局面或需要通过“大部制”加以改变。事实上，从深圳、顺德进行的食品安全集中监管的“大部制”试点来看，外界大多还是持肯定态度。